Zum 1. Mai 2016 soll der neue Unionszollkodex (UZK) in Kraft treten. Doch auf dem Weg dahin gibt es für den europäischen Gesetzgeber noch einiges zu tun. Rechtzeitig vor dem Starttermin bedarf es des Erlasses des Delegierten Rechtsaktes, des Ausführungsrechtsaktes sowie einer Übergangslösung für die IT-Systeme. Durch Verzögerungen beim Erlass der Durchführungsvor-schriften und der Übergangslösung für die IT-Systeme könnte sogar der Starttermin für den UZK insgesamt in Gefahr sein.
Von Dr. Lothar Harings, Rechtsanwalt und Partner und Adrian Loets, LL.M. Rechtsanwalt, Graf von Westphalen
Am 10. Oktober 2013 wurde der Unionszollkodex (UZK) im Amtsblatt der Europäischen Union (EU) als Verordnung (EU) Nr. 952/2013 veröffentlicht. Nachdem die beabsichtigte Erneuerung des geltenden Zollkodexes (ZK) aus dem Jahr 1993 durch den Modernisierten Zollkodex (MZK) von der Entwicklung des Europarechts mit dem Vertrag von Lissabon gleichsam „überholt“ worden war, wurde seine für Juni 2013 geplante Einführung abgesagt und stattdessen der UZK erarbeitet. Dieser soll zum 1. Mai 2016 in Kraft treten und das Zollrecht der Union zukunftsfähig machen.
Ziel des UZK ist einerseits eine umfassende rechtliche Modernisierung des Zollrechts. Die Vorschriften sollen vereinfacht und an die seit Verabschiedung des ZK entwickelte Rechtsprechung und Praxis angepasst werden. Andererseits soll auch die Abwicklung und Handhabung des Zollrechts an die veränderten technischen Möglichkeiten angepasst werden. Daher sollen der Einsatz elektronischer Systeme in allen Bereichen des Zollverkehrs zum Regelfall gemacht und der elektronische Austausch zwischen den Zollbehörden der Mitgliedstaaten vereinfacht werden – angesichts 28 Mitgliedstaaten mit eigenen IT-Systemen kein leichtes Unterfangen.
In rechtlicher Hinsicht wird das Zollrecht sowohl in Bezug auf die Regelungssystematik als auch auf einige materielle Regelungen einer umfassenden Modernisierung unterzogen. Im Folgenden seien daher einige besonders praxisrelevante Punkte herausgegriffen:
Heilungsmöglichkeiten bei Verstößen ausgeweitet
Einer sichtbaren Überarbeitung wurden etwa die Vorschriften über die Zollschuld unterzogen. Nach dem UZK gibt es – von einem Sonderfall für Nichtursprungswaren abgesehen – künftig nur noch zwei Zollschuldentstehungstatbestände: Art. 77 UZK regelt die Fälle der Entstehung im Falle ordnungsgemäßen Verhaltens, insbesondere den Regelfall der Zollschuldentstehung durch Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr. Die Fälle der unregelmäßigen Zollschuldentstehung wegen Verstößen gegen zollrechtliche Bestimmungen sind hingegen in Art. 79 UZK zusammengefasst: Leidige Abgrenzungsfragen des derzeit geltenden Rechts, insbesondere zwischen der Entstehung wegen Entziehung aus der zollamtlichen Überwachung (Art. 203 ZK) und wegen Verstößen gegen Verpflichtungen aus einem Zollverfahren (Art. 204 ZK), bleiben dem Anwender erspart – für alle Fälle der unregelmäßigen Zollschuldentstehung nach Art. 79 UZK ordnet Art. 124 Abs. 1 lit. h) UZK das Erlöschen der Zollschuld an, wenn der Verstoß keine erheblichen Auswirkungen auf die ordnungsgemäße Abwicklung des betreffenden Zollverfahrens hatte, kein Täuschungsversuch war und nachträglich alle notwendigen Formalitäten erfüllt werden. Ferner bestehen erweiterte Heilungsmöglichkeiten für Verstöße, die nach Art. 79 UZK zur Entstehung einer Zollschuld führen. Eine zolltarifliche Abgabenbegünstigung bzw. -befreiung wird in solchen Fällen gewährt, in denen bei einer ordnungsgemäßen Überführung in den freien Verkehr eine Abgabenbefreiung gewährt worden wäre und kein Täuschungsversuch vorlag (vgl. Art. 86 Abs. 6 UZK).
Die bisherige Regelung in Art. 212a ZK war auf Fälle einfacher, nicht „offensichtlicher“ Fahrlässigkeit beschränkt. Nach der Neuregelung sind auch die bislang als „offensichtliche Fahrlässigkeit“ qualifizierten Versäumnisse heilungsfähig – nur im Falle eines Täuschungsversuches verliert der Zollschuldner die Heilungsmöglichkeit. In diesen beiden Vorschriften kann mit Fug und Recht eine ernstzunehmende Verbesserung für die Wirtschaft gesehen werden, weil die Unterscheidung zwischen einfacher und offensichtlicher Fahrlässigkeit, die sich häufig als problematisch erweist, in Zukunft keine Rolle mehr spielen wird.
Leistung einer Gesamtsicherheit
Ebenfalls von Interesse dürfte die Möglichkeit sein, eine Gesamtsicherheit bei den Zollbehörden zu leisten (Art. 89 Abs. 5, 6 UZK), die zur Sicherung der Zollschuld für zwei oder mehrere Vorgänge, Zollanmeldungen oder Zollverfahren eingesetzt werden kann. Diese Möglichkeit bedarf gemäß Art. 95 UZK der Bewilligung. Die Voraussetzungen decken sich aber teilweise mit den an den AEO-Status gekoppelten Kriterien. Unternehmen, die bereits den AEO-Status haben, wird diese Möglichkeit also ohne besondere Schwierigkeiten bewilligt werden. Dies wird besonders attraktiv, wenn diese Bewilligung die Leistung einer „Gesamtsicherheit mit verringertem Betrag“ bei Zahlungsaufschub beinhaltet, was gemäß Art. 95 Abs. 3 UZK zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten (AEO) bewilligt werden kann.
Zollverfahren
Auch die Fülle an Zollverfahren, die der ZK derzeit noch vorsieht, wird gestrafft und gegliedert. Mit Inkrafttreten des UZK wird es nur noch drei Zollverfahren geben (Art. 5 Nr. 12 UZK), nämlich die Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr, die besonderen Verfahren und die Ausfuhr. Unter der Überschrift der „besonderen Verfahren“ sind freilich verschiedene der bestehenden Zollverfahren gebündelt, z.B. die Versandverfahren, das Zolllagerverfahren, die Veredelungsverfahren. Da aber all diese Verfahren einheitlichen allgemeinen Regelungen unterworfen sein werden, werden sie leichter verständlich und besser zu handhaben sein. Eine zusätzliche Straffung bedeuten die Abschaffung des recht komplizierten Rückvergütungsverfahrens in der aktiven Veredelung („Draw-back-Verfahren“) und die systematisch schlüssige Eingliederung des Umwandlungsverfahrens in die aktive Veredelung. Freilich bringt dies Anpassungsbedarf für die Wirtschaft mit sich.
Fahrplan für die Ausführungsvorschriften ins Stocken geraten
Neben den materiellen Vorschriften wird sich aber auch – bedingt durch die Ermächtigungsgrund-lagen im Vertrag von Lissabon – die Regelungsstruktur ändern. Wurde der bisherige ZK allein durch die Zollkodex-Durchführungsverordnung (ZKDVO) konkretisiert, ist es für den UZK erforderlich, zwei Ausführungsrechtsakte zu erlassen. Die entsprechenden Regelungen werden sich, je nach Ermächtigungsgrundlage im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), entweder im „Durchführungsrechtsakt“ oder im „Delegierten Rechtsakt“ finden. Der UZK enthält an zahlreichen Stellen Grundlagen für Ausführungsvorschriften, die dann in den beiden Regelwerken zu finden sein werden. Die beschriebene straffere und klarere Regelungstechnik des UZK wird hierdurch bedauerlicherweise wieder etwas unübersichtlicher.
Darüber hinaus gestaltet sich das Gesetzgebungsverfahren über die Ausführungsvorschriften schwieriger als geplant. Nach dem amtlichen Zeitplan der Europäischen Kommission hätten Durchführungsrechtsakt und Delegierter Rechtsakt schon seit dem 1. Mai 2015 im Amtsblatt veröffentlicht werden und somit in Kraft treten sollen. Die Wirtschaftsbeteiligten und nationalen Zollbehörden hätten sich damit ein Jahr lang auf die neuen Vorschriften einstellen können. Dieser Fahrplan ist nun ins Stocken geraten: Die Entwürfe der Ausführungsregelungen liegen den Mitgliedstaaten zwar seit Januar 2014 vor; ein Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens ist aber noch immer nicht in Sicht. Je länger die Rechtsakte auf sich warten lassen, desto kürzer wird die vorgesehene „Anpassungsphase“ ausfallen. Da selbst eine Veröffentlichung im Sommer 2015 als knapp gilt, stellt sich ab einer gewissen Zeit die Frage, ob der Starttermin 1. Mai 2016 für den UZK insgesamt zu halten sein wird.
Umstellung auf IT-Systeme ab 2020 – Übergangslösung hakt
Auch die Entwicklung der begleitenden IT-Systeme, mit denen die Zollabwicklung auch technisch auf die Höhe der Zeit gebracht werden soll, hinkt dem Zeitplan hinterher. Der UZK sieht vor, dass die elektronische Abfertigung der Güter künftig ebenso zum Standard erklärt wird wie der elektronische Austausch zwischen den verschiedenen nationalen Zollverwaltungen, insbesondere auch über die Sicherheitsanforderungen. Da eine flächendeckende Einführung bis zum Mai 2016 als nicht möglich angesehen wurde, hat man zwar von Anfang an in Art. 278 und 279 UZK ein gestuftes Vorgehen festgeschrieben. Da die Regelungen des UZK ohne die IT-Systeme aber nicht einsatzfähig sind, soll bis maximal Ende 2020 eine durch die Kommission zu beschließende Übergangsregelung greifen. In diesem Zeitraum sollen Schritt für Schritt einheitliche Datenverarbeitungssysteme eingeführt werden. Als Erstes sollen 2017 ein zentrales System für zollrechtliche Entscheidungen, insbesondere Bewilligungen, sowie ein System zum Nachweis des Unionsstatus von vorübergehend ausgeführten Waren installiert sein. Auch hierzu gibt es wenige Fortschritte zu vermelden: Dem Vernehmen nach gibt es noch immer unterschiedliche Vorstellungen zwischen den beteiligten Generaldirektionen; aber auch einige Mitgliedstaaten haben offenbar eigene, entgegenstehende Vorstellungen unterbreitet.
Fazit
Mit dem UZK kommen einige Umstellungen auf die Wirtschaftsbeteiligungen und die Zollverwaltung zu. Wenngleich viele der neuen Regelungen nicht an der Substanz der geltenden ZK-Vorschriften rütteln, gibt es doch einige systematische und materiell-rechtliche Neuerungen, die sich auf beiden Seiten erst noch „einspielen“ müssen. Dies wird auch für die peu à peu einzuführenden Datenverarbeitungssysteme an den drei Einführungsterminen 2017, 2019 und 2020 gelten.
Bis es so weit ist, bleibt jedoch für den europäischen Gesetzgeber noch Arbeit. Rechtzeitig vor dem Starttermin bedarf es des Erlasses des Delegierten Rechtsaktes, des Ausführungsrechtsaktes sowie einer Übergangslösung für die IT-Systeme, die praxisnah und flexibel genug ist, um den Wandel zur flächendeckenden elektronischen Zollabwicklung so reibungslos wie möglich zu gestalten. Ob der Starttermin 1. Mai 2016 vor diesem Hintergrund gehalten werden kann, bleibt daher spannend.
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