Der Modernisierte Zollkodex (MZK) aus dem Jahr 2008 hat die Weichen für die computergestützte Kommunikation zwischen ­Zollverwaltung und Wirtschaft sowie eine wirkungsvolle Abwehr des internationalen Terrorismus gestellt. Zudem soll er das ­Zollrecht einfacher, unbürokratischer und einheitlicher gestalten. Doch bei der Gestaltung der Durchführungsverordnung sind ­einige Details von Unternehmensseite in die Kritik geraten.

Von Dr. Ulrich Schrömbges, Rechtsanwalt und Steuerberater, Schrömbges + Partner

Die Bestimmungen des MZK, der am 23.04.2008 mit der EG-Verordnung Nr. 452/2008 in Kraft getreten ist, sind erst ab 2013 anwendbar, bis dahin ist seine Durchführungsverordnung (DVO) zu erlassen.

Einige wichtige Bestimmungen des 5. Entwurfs der Durchführungsverordnung vom 06.01.2010 sollen im Folgenden etwas näher erörtert werden, ebenso die grundlegenden Änderungen, die der MZK und zuvor die „Kleine Zollkodex-Reform“ in das europäische Zollrecht eingeführt haben.

Gefahrenabwehr

Die Gefahrenabwehr wurde durch die „Kleine Zollkodex-Reform“ vorgezogen. Deren wichtigste Elemente sind: vorab zu übermittelnde summarische Eingangs- und Ausgangsanmeldungen mit neuen sicherheitsrelevanten Datensätzen auf der Basis eines neuen Zollrisikomanagements, die zum 01.01.2011 verpflichtend werden, sowie das neue Institut des Zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten (ZWB) bzw. des Authorised Economic Operators (AEO), das ab 2008/2009 drei zollamtliche Sicherheitszertifizierungen für die Mitglieder der internationalen Lieferkette auf Antrag vermittelt.

Die Verpflichtung zur Abgabe einer summarischen Ausgangsanmeldung besteht insbesondere bei der Wiederausfuhr von Waren aus Freizonen und der vorübergehenden Verwahrung sowie für den Fall der Beförderung innerhalb der EU über ein Drittland, ausgenommen Norwegen und die Schweiz. Dabei sind die sicherheitsrelevanten Datensätze des Anhangs 30 A der ZK-DVO anzuwenden. Reduzierte Datensätze sind u.a. für die AEO vorgesehen.

Authorised Economic Operator (AEO)

Das WCO Framework of Standards SAFE soll weltweit zu einer sicheren Lieferkette und AEO-Zertifizierungen führen. Im Mai 2010 haben 161 Staaten die SAFE-Erklärung der World Customs Organi­sation (WCO) unterschrieben.

Am 24.06.2010 haben die EU und Japan das Abkommen zur gegenseitigen Anerkennung von Sicherheitsstandards in der Lieferkette unterschrieben; ansonsten bestehen Abkommen zur AEO-Anerkennung mit der Schweiz und Norwegen.

Gleichwohl kritisiert die europäische Wirtschaft, dass die rechtlich abgesicherten Vorteile einer AEO-Zertifizierung in keinem zufriedenstellenden Verhältnis zu den Kosten und dem Arbeitsaufwand stünden, der mit dem Antragsverfahren verbunden sei. Die europäische Vereinigung von Arbeitgeber- und Industrieverbänden „Business­europe“ (www.businesseuropa.eu) fordert deshalb in ihrer Stellungnahme vom 14.04.2010 zum DVO-Entwurf, die Attraktivität des AEO deutlich zu erhöhen, und zwar durch Verzicht auf Bürgschaften oder durch reduzierte Bürgschaftsbeträge, durch Verzicht auf summarische Eingangs- und Ausgangsanmeldungen (Beibehaltung von Globalanmeldungen) und die Befreiung von einer Exportlizenz bei der innergemeinschaftlichen Beförderung von Dual-Use-Gütern innerhalb einer Unternehmensgruppe.

Zudem sollten die Vorteile einer AEO-Zertifizierung in Art. 123-02 DVO-Entwurf aufgelistet werden („Description oft the Benefits“). Diese Forderungen von „Businesseurope“ werden derzeit in der Europäischen Kommission diskutiert.

Neubewertung der Bewilligung des Anschreibeverfahrens als ­Zugelassener Ausführer/AEO

Viele Unternehmen werden zurzeit von den Hauptzollämtern angeschrieben, weil ihre Bewilligung des Anschreibeverfahrens als Zugelassener Ausführer einer Neubewertung unterzogen werden müsse. Der dazu vorzulegende Frage-bogen entspricht mit Einschränkungen dem Fragebogen AEO-C.

Rechtsgrundlage für die Neubewertung ist die Verordnung (EG) 1192/2008 vom 17.11.2008, die mit Wirkung zum 01.01.2009 Erteilung, Aussetzung und Widerruf der Bewilligung für das vereinfachte Anmeldeverfahren oder das An-schreibeverfahren mit Wirkung zum 01.01.2009 neu regelt.

Nach Art. 253c DVO wird die Bewilligung für das Anschreibeverfahren nunmehr nur erteilt, wenn die jeweiligen Voraussetzungen und Kriterien für die Erteilung des AEO-Zertifikats erfüllt sind. Damit müssen nunmehr auch bei der Beantragung einer zollrechtlichen Verfahrensvereinfachung Voraussetzungen erfüllt werden, die den AEO-Voraussetzungen und -Kriterien entsprechen.

Nach den Änderungen der ZK-DVO müssen bei Antragstellern die folgenden Voraussetzungen erfüllt sein:

  1. elektronische Übermittlung der Ausfuhranmeldung, Art. 253a UA 2 DVO,
  2. angemessene Einhaltung der Zollvorschriften, Art. 14h DVO (mit Ausnahme von Absatz 1 Buchst. c),
  3. zufriedenstellendes System der Führung der Geschäftsbücher und ggf. der Beförderungsunterlagen, Art. 14i DVO,
  4. nachweisliche Zahlungsfähigkeit, Art. 14j DVO.

Die Verordnung (EG) 1192/2008 fordert die Zollbehörden ebenfalls auf, bis zum 01.01.2012 die Bewilligungen, die vor dem 01.01.2009 erteilt worden sind, unter Berücksichtigung der oben dargestellten Rechtsänderung neu zu erteilen. Denn die Bewilligung als Zugelassener Ausführer unter Inanspruchnahme des elektronischen Ausfuhrsystems ATLAS-Ausfuhr ist nämlich zunächst unter Vorbehalt einer späteren Prüfung der zusätzlichen neuen Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 253c DVO ausgesprochen worden. Die durch die Hauptzollämter nun angekündigte Neubewertung stellt die endgültige Überprüfung der zunächst unter Vorbehalt erteilten Bewilligung dar.

Da der im Rahmen der Neubewertung vorzulegende Fragenkatalog mit kleinen Einschränkungen dem Fragenkatalog im Rahmen der Beantragung des AEO-C entspricht, sollte überlegt werden, direkt den Status des AEO-C zu beantragen. Denn der Inhaber des AEO-Zertifikats braucht den Fragenkatalog im Rahmen der Neubewertung der Bewilligung des Anschreibeverfahrens als Zugelassener Ausführer nicht vorzulegen. Bei Wirtschaftsbeteiligten mit AEO-Status gelten die Voraussetzungen bereits als erfüllt.

Diese Fiktion gilt nicht nur im Rahmen der Beantragung des Anschreibeverfahrens als Zugelassener Ausführer, sondern im Rahmen aller Verfahrensvereinfachungen, bei denen nunmehr der Nachweis der AEO-Voraussetzungen mit Einschränkungen erbracht werden muss. Wenn ein Wirtschaftsbeteiligter also Inhaber eines AEO-Zertifikates ist und weitere Vereinfachungen beantragen möchte, kann er auf den zertifizierten AEO-Status verweisen und muss nicht noch einmal den umfangreichen Fragenkatalog beantworten.

Inhabern eines Zertifikates AEO-C werden noch weitere Vorteile gemäß Art. 14b ZK-DVO gewährt, unter anderem haben sie weniger Prüfungen im Sinne einer geringeren Kontrolldichte bei Außenprüfungen und zügigere Kontrollen im Rahmen der Abfertigung zu erwarten.

Elektronischer Datenaustausch

Art. 5 MZK macht die elektronische Zollanmeldung für Wirtschaftsbeteiligte und den elektronischen Datenaustausch zwischen den Zollverwaltungen der Mit-gliedstaaten sowie zwischen Zollverwaltungen und Wirtschaftsbeteiligten zur Pflicht – in Umsetzung des Programms für den elektronischen Zoll, wie es die Kommission in ihrer Mitteilung „Eine vereinfachte, papierlose Umgebung von Zoll und Handel“ bereits am 24.07.2003 angekündigt hat. Dabei geht Art. 5 MZK über die Abgabe von Zollanmeldungen weit hinaus, der allgemein „den nach den zollrechtlichen Vorschriften erforderlichen Austausch von Daten, Unterlagen, Entscheidungen und Mitteilungen … und die … Speicherung dieser Daten“ anspricht.

Erwartet wird, dass der elektronische Datenaustausch zu einer strikteren und einheitlicheren Auslegung und Anwendung der zollrechtlichen Vorschriften beitragen wird, weil er Transparenz schafft und damit Grauzonen (aber auch eine flexiblere Handhabung des Zollrechts) beseitigt; auch sollen dadurch Transaktionskosten gespart und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in Europa verbessert werden.

Allerdings fehlt in Art. 121 – 01 DVO-Entwurf („Provision of information“) eine Vorschrift, die das elektronische Archivieren von Zolldokumenten vorsieht – wie es etwa die Mehrwertsteuersystemrichtlinie 206/112 EG erlaubt.

Beispiel: Ein Unternehmen reicht bei der Abfertigung zum zollrechtlich freien Verkehr die Originale der Präferenznachweise ein. Vier Wochen nach Erledigung der Zollförmlichkeiten für die Einfuhren scannt es die Präferenznachweise und übergibt sie dann dem Reißwolf. Nach zwei Jahren kommt die Zollaußenprüfung und moniert die fehlende Aufbewahrung. Das Besteuerungshauptzollamt entzieht daraufhin die Präferenzberechtigung und erhebt Zoll und EUSt nach, möglicherweise zu Recht!

Zentrale Zollabwicklung

Das Grundkonzept der zentralen Zollabwicklung ist: Der Wirtschaftsbeteiligte soll die Zollabwicklung plus Entrichtung der Einfuhrabgaben an dem Ort regeln können, an dem er ansässig ist. Der Ort der Abgabe der Zollanmeldung muss nicht mehr mit dem Ort übereinstimmen, an dem sich die Waren tatsächlich be­finden.

Demnach kann ein Wirtschaftsbeteiligter Zollanmeldungen auf elektronischem Wege von seinen Geschäftsräumen aus übermitteln, unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat sich die Waren befinden, wenn sie in das beantragte Zollverfahren übergeführt werden; auf diese Weise können Unternehmen ihr gesamtes EU-Geschäft bei einer Zollstelle abwickeln. Ist an der Zollabwicklung mehr als ein Mitgliedstaat beteiligt, muss der Wirtschaftsbeteiligte AEO sein oder die Kriterien dafür erfüllen. Die zentrale Zollabwicklung entspricht den Grundsätzen des revidierten Übereinkommens von Kyoto.

Zentrale Erhebung von Zöllen bedeutet jedoch nicht, dass auch die Einfuhrum-satzsteuer zentral erhoben werden kann, da dafür die Mehrwersteuersystemrichtlinie gilt. Die Wirtschaft fordert daher insbesondere die Einbeziehung der Mehrwertsteuer in dieses Konzept. Das, wie auch Anpassungen in den Bereichen Statistik und nationale Verbote und Beschränkungen (VuB), soll in Ausschüssen geklärt werden, bevor die Bestimmungen des MZK über die zentrale Zollabwicklung anwendbar werden.

Dabei ist die Einbeziehung der Mehrwertsteuer besonders problematisch, weil für das Steuerrecht – anders als für das Zollrecht – das Einstimmigkeitsprinzip gilt. Art. 521 DVO-Entwurf enthält folglich auch keine Bezugnahme auf das Mehrwertsteuerrecht. Jedoch kann diese vielgelobte Vereinfachung in der Praxis nur dann funktionieren, wenn es dem Art. 106 MZK i.V.m. Art. 521 DVO-Entwurf entsprechende Vorschriften im Steuerrecht gibt. Die Statistik sollte insoweit kein Problem sein, weil sie ohnehin an die Zollanmeldung gekoppelt ist.

„One single legal entity“

„Businesseurope“ vermisst in seiner Stellungnahme zudem eine durchgängige Kohärenz des DVO-Entwurfs mit den Prinzipien des modernen Handels und eines globalen Europas: „Simplification, Dematerialization, Reactivity, SME’s approach“. Insbesondere sollen sämtliche Verfahrenserleichterungen nur dem einzigen Rechtsträger gewährt werden, der für all seine Tochterunternehmen verantwortlich ist. Das, so „Buisnesseurope“, sei ein wirklicher Beitrag zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft.

Dieses Prinzip der „one single legal entity“ sollte nicht nur für den AEO-Status und die zentrale Zollabwicklung etc. gelten, sondern auch für verbindliche Zollauskünfte, Art. 104-3-03 DVO-Entwurf („Procedure for obtaining decissions relating to binding decissions“). Eine verbindliche Zolltarif- oder Ursprungsauskunft sollte sich daher auf die gesamte Unternehmensgruppe beziehen; anderenfalls bestehe auch die Gefahr, dass es für Tochterunternehmen in verschiedenen Mitgliedsstaaten hinsichtlich derselben Ware unterschiedliche zollamtliche Tarifierungen gebe.

Dementsprechend sieht Art. 123 – 04 DVO-Entwurf („Identification of the customs authority in which the applications have to be sent“) auch nicht die Möglichkeit einer globalen Zulassung für eine Unternehmensgruppe vor. Die vorgeschlagene Regelung bedeutet, dass dieselbe Information in verschiedenen Mitgliedstaaten von verschiedenen Zollbehörden geprüft wird. Das bedeutet nicht nur höheren Arbeitsaufwand und höhere Kosten für alle Beteiligten, sondern auch das Risiko unterschiedlicher Entscheidungen bezüglich desselben Antrags.

Im Übrigen würde eine Globalzulassung besser zu dem globalen Geschäftsumfeld passen, in dem Unternehmen heute tätig sind. Dieses globale Geschäfts­umfeld ist charakterisiert durch globale Lieferketten mit der Möglichkeit, dass der Zugang zu dem IT-System der Unter­nehmensgruppe von überallher gewährt werden kann, so dass dieses IT-System bei allen Unternehmensgruppen gleich ist und dass die Unternehmen einer Unternehmensgruppe in aller Regel dieselbe Organisation, dieselben Strukturen und dieselben Verfahrensweisen haben.

Kontakt: ulrich.schroembges[at]schroembges.net

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