Zum 1. Mai 2016 wird für die 28 Mitgliedstaaten der Europäischen Union und indirekt auch für alle mit diesen handelnde Drittländer der „Unionszollkodex“ (UZK) nebst seinen umfangreichen Durchführungsvorschriften angewendet. Der UZK soll dabei die rechtlichen Vorgaben des Vertrages von Lissabon erfüllen, die Herausforderungen an Zollverwaltungen optimal ausbalancieren und dies mit Hilfe entsprechender IT-Unterstützung EU-weit einheitlich umsetzen.
Von Axel Krause, Rechtsanwalt und Diplom-Finanzwirt (Zoll), Graf von Westphalen, und Marian Niestedt, Rechtsanwalt und Partner, Graf von Westphalen
IT als wichtige zukünftige Basis des UZK
Jedem Wirtschaftsbeteiligten erschließt sich beim Gedanken an das Ausrollen von IT-Projekten über 28 Länder sofort die Gewaltigkeit eines solchen Projekts und der oft ungeplanten Hindernisse, die es bis zum Erfolg überwinden muss. Allerdings gibt es keine Alternative zu diesem selbstverordneten Programm der Modernisierung und Computerisierung von Zollprozessen, die eng mit den Prozessen internationaler Supply-Chains verwoben sind. Zölle als solche stehen dabei immer weniger im Fokus als die Überwachung der Einhaltung einer Vielzahl von Vorschriften, die sich an die Ein-, Aus- oder auch Durchfuhr von Waren knüpfen, um so Verbraucher, Unternehmen und andere Organisationen zu schützen.
Der UZK startet daher zum 1. Mai 2016 als neuer Rechtsrahmen, aber seine volle Leistungsfähigkeit wird er erst dann erreichen können, wenn die entsprechenden IT-Funktionalitäten auch tatsächlich genutzt werden. Dies erfolgt aber erst sukzessive nach einem eigenen IT-Arbeitsprogramm, das zumindest bis 2020 ausgelegt ist. Durch den in Zukunft stärkeren Einsatz von IT lassen sich nicht nur Arbeitsprozesse verbessern und damit Supply-Chains effizienter gestalten und beschleunigen, sondern gleichzeitig erhöhen sich auch die Transparenz und damit die Kontrollmöglichkeiten der Compliance. Diese Entwicklung ist zwangsläufig und sollte von Wirtschaftsbeteiligten entsprechend auch in Planung und Strategie berücksichtigt werden.
Trotz eher mittel- und langfristig ausgelegten IT-Programms bringt der UZK bereits jetzt einiges an Änderungen durch eine Revision des bisherigen Rechts mit sich, worauf sich Unternehmen in Deutschland und der EU einstellen sollten. Beispielhaft soll in diesem Beitrag nachfolgend nur auf die Änderungen der besonderen Zollverfahren durch den UZK eingegangen werden. Darüber hinaus sieht der UZK vielfältige weitere Änderungen etwa im Zollschuldrecht, beim Zollwert, bei den Sicherheiten und der vorübergehenden Verwahrung, bei den sogenannten verbindlichen Zolltarifauskünften und beim zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten (AEO) vor.
Änderungen bei den besonderen Verfahren
Ein erklärtes Ziel des UZK war es, die Zollverfahren, betreffend Zolllager, Freizonen, Endverwendung sowie aktive und passive Veredelung, zu vereinfachen und zu rationalisieren, um die Inanspruchnahme solcher besonderen Verfahren für die Wirtschaftsbeteiligten attraktiver zu machen.
Dieses Ziel wurde insofern erreicht, als der UZK bei den besonderen Zollverfahren keine völlig überraschenden und wesentlichen Änderungen zum bisherigen System der besonderen Zollverfahren vorhält. Nach der Papierform steht der UZK eher für eine Revision als für eine Revolution der besonderen Zollverfahren. Dennoch sollten die weiteren Entwicklungen, insbesondere unter zukünftig veränderten IT-technischen Möglichkeiten, nicht aus den Augen verloren werden, wie z.B. die Möglichkeiten und Vorteile im Rahmen einer zentralen EU-weiten Zollabwicklung für Wirtschaftsbeteiligte (frühestens ab Oktober 2020 technisch möglich).
Nach Art. 5 Nr. 16 UZK wird es auf den ersten Blick nur noch drei „Zollverfahren“ geben. Diese sind (1.) die Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr, (2.) besondere Verfahren und (3.) die Ausfuhr. Die „besonderen Verfahren“ umfassen verschiedene Verfahrensarten: den Versand als externer und interner Versand, die Lagerung in einem Zolllager und in einer Freizone, die Verwendung als vorübergehende Verwendung und Endverwendung sowie die aktive und passive Veredelung. Nachfolgend wird nur auf diese „besonderen Verfahren“ eingegangen.
1. Versand
Die Regelung zum Versandverfahren (extern/intern) sind im UZK unverändert geblieben, da sie sich in der Vergangenheit bewährt haben und im Übrigen auf internationalen Vereinbarungen beruhen, die nicht über den UZK einseitig geändert werden können.
2. Allgemeine Vorschriften
Mit Ausnahme des Versandverfahrens sind für alle übrigen besonderen Verfahren allgemeine Vorschriften mit den Artikeln 211 bis 225 UZK praktisch vor die Klammer gezogen worden, was grundsätzlich zu einer besseren Übersicht für den Anwender führt. Inhaltlich gibt es hier wenig Neues mit Ausnahme in Bezug auf Ersatzwaren, die zukünftig unter dem UZK in stärkerem Maße genutzt werden könnten als unter dem alten Recht, solange dadurch kein unberechtigter Einfuhrabgabenvorteil entsteht.
a) Bewilligungsvoraussetzungen. Auch unter dem UZK wird für die besonderen Verfahren mit Ausnahme des Versandverfahrens immer eine Bewilligung erforderlich sein. Dafür müssen nach Art. 211 UZK sowohl persönliche, sachliche als auch wirtschaftliche Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt werden.
b) Erledigung von besonderen Zollverfahren. Mit Ausnahme des Versandverfahrens gibt es für alle besonderen Zollverfahren zukünftig vier Erledigungsmöglichkeiten (Art. 215 Abs. 1 UZK). Diese sind die Wiederausfuhr, die Überführung in ein neues Zollverfahren, die Zerstörung ohne Abfall und die Aufgabe zugunsten der Staatskasse.
c) Möglichkeit rückwirkender Bewilligungen. Auch unter dem UZK sind mit Ausnahme des Versandverfahrens und des Zolllagerverfahrens rückwirkende Bewilligungen möglich. Im Falle einer vorausgegangenen, aber abgelaufenen Bewilligung kann eine rückwirkende Bewilligung lückenschließend an die vorherige anknüpfen. In Deutschland wird die Bewilligung von der Zollverwaltung aufgrund der Rechtsprechung des BFH für maximal ein Jahr ab dem Datum der Antragstellung rückwirkend erteilt. Es ist zweifelhaft, ob diese Praxis vor dem Hintergrund der neugefassten Art. 211 Abs. 2 lit. h) UZK i.V.m. Art 172 UZK-DA künftig noch haltbar ist oder ob die Rückwirkung nicht für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren möglich sein muss.
d) Unterrichtungspflicht und Monitoring. Entsprechende Bewilligungen zu den besonderen Verfahren unter dem UZK sind zollrechtliche Entscheidungen im Sinne von Art. 5 Nr. 39 UZK mit der Folge, dass für den Inhaber der Bewilligung eine Unterrichtungspflicht bzgl. aller relevanten Veränderungen in Bezug auf seine Bewilligung besteht nach Art. 23 Abs. 2 UZK. Organisatorisch ist daher ein entsprechendes Überwachungssystem vorzuhalten. Dem gegenüber steht die Monitoringpflicht der Zollbehörde bzgl. der Entscheidung zur Bewilligung eines besonderen Zollverfahrens. Die Zollbehörde entscheidet daher in Zukunft über Aussetzung, Rücknahme, Widerruf und Neubewertung ihrer Entscheidung in Abhängigkeit von der gesetzeskonformen organisatorischen Umsetzung durch den Inhaber der Bewilligung. Dazu stellt die Behörde einen Monitoringplan auf. Dies alles ist praktisch nicht neu, aber unter dem UZK klarer als bisher herausgestellt.
3. Lagerung
Unter Lagerung versteht der UZK private oder öffentliche Zolllager und Freizonen. Freilager in Gebäuden sind unter dem UZK ersatzlos weggefallen. Gebietsbezogene Freizonen sind nur noch mit geographischer Begrenzung und unter einer Umzäunung zulässig, dem bisherigen Kontrolltyp 1 (Bremerhaven und Cuxhaven) entsprechend. Der deutsche Gesetzgeber hat danach die Aufgabe zu entscheiden, was mit den vom UZK nicht mehr vorgesehenen ehemaligen Freizonen des Kontrolltyps II (Duisburg und Deggendorf) zu geschehen hat – Abschaffung oder Anpassung an die Voraussetzungen des UZK (durch klare Begrenzung und Umzäunung). Bei den öffentlichen Zolllagern gibt es, unterschieden nach den jeweiligen Verantwortlichkeiten, den Typ I und II nach dem UZK. Beim Typ I ist der Bewilligungsinhaber verantwortlich für das Lagerverfahren, während beim Typ II der Inhaber des Verfahrens (der Zollanmelder) verantwortlich ist.
Bei den privaten Zolllagern ist unter dem UZK die Einteilung nach den Typen C, D und E weggefallen. Die Lagertypen C und E lassen sich auch unter dem UZK mit ihren vormaligen Regelungen entsprechend abbilden. Für das Zolllager Typ D ist dies dagegen so nicht möglich, da nach Art. 85 Abs. 1 UZK für das Lagerverfahren die Bemessungsgrundlagen im Zeitpunkt einer Zollschuldentstehung maßgeblich sind und daher nicht, wie beim Typ D bisher üblich, die Bemessungsgrundlagen im Zeitpunkt der Überführung in das Zolllagerverfahren. Dadurch kann es zu höheren Zollwerten und Einfuhrabgaben kommen. Ansonsten können unter dem UZK auch weiterhin Nichtunionswaren zeitlich unbeschränkt im EU-Zollgebiet gelagert, üblichen Behandlungen unterzogen oder auch vorübergehend ausgelagert werden.
4. Verwendung
Die Verwendung erfasst als besonderes Zollverfahren sowohl die vorübergehende Verwendung als auch die sogenannte Endverwendung, welche vormals als Abfertigung zum freien Verkehr zur besonderen Verwendung geregelt war. Für die vorübergehende Verwendung ist lediglich neu, dass die Bemessungsgrundlagen auch hier gem. Art. 85 und 86 des UZK im Zeitpunkt der Zollschuldentstehung maßgeblich sind.
Mit der zweckgerechten Endverwendung oder auch durch Wiederausfuhr, Zerstörung ohne Abfall oder Aufgabe zugunsten der Staatskasse endet die zollamtliche Überwachung für diese Unionswaren in der Endverwendung.
5. Veredelung
Der UZK unterscheidet weiterhin zwischen aktiver und passiver Veredelung. Bei der aktiven Veredelung fällt nach dem UZK das sogenannte Zollrückvergütungsverfahren als Möglichkeit weg, so dass es nur noch das Nichterhebungsverfahren – daher den Verzicht auf die Erhebung der Einfuhrabgaben während der Veredelung – gibt. Dadurch entfallen auch Ausgleichszinsen zum Ausgleich der Zinsdifferenz zwischen der Nutzung dieser beiden unterschiedlichen Verfahren. Auch ist die Pflicht zur Wiederausfuhr nach dem UZK für die aktive Veredelung entfallen. Vor dem UZK war es nur möglich, in der EU veredelte Waren unter einem sogenannten Umwandlungsverfahren zollbegünstigt für die EU zum freien Verkehr abfertigen zu lassen. Durch den Wegfall der Pflicht zur Wiederausfuhr aktiv veredelter Waren wird dieses vorherige Umwandlungsverfahren obsolet und geht daher in der zukünftigen aktiven Veredelung auf. Neu ist auch die Aufnahme der Zerstörung als Veredelungsvorgang gemäß Art. 5 Nr. 37 lit. c) UZK.
Für passive Veredelungsverkehre wird es unter dem UZK nur noch die Möglichkeit einer Mehrwertverzollung, mithin einer Verzollung des Veredelungsentgelts im Drittland, geben. Die bisherige Möglichkeit der Differenzverzollung wird durch den UZK abgeschafft.
6. Übergangsbestimmungen für bestimmte Zollverfahren
In Art. 349 UZK-IA sind die Übergangsbestimmungen für Waren geregelt, die in bestimmte Zollverfahren übergeführt, aber vor dem 1. Mai 2016 nicht erledigt wurden. Danach werden auch diese Verfahren nach den neuen Regeln des UZK erledigt. Ausnahmen gelten für Waren, die sich im Zolllagerverfahren nach Typ D, in der vorübergehenden Verwendung, in der aktiven Veredelung nach den Verfahren der Zollrückvergütung oder in der passiven Veredelung befinden. Letztere werden daher auch noch nach dem 1. Mai 2016 grundsätzlich nach den Regeln des alten ZK erledigt werden können.
Mit Ausnahme des Versands gilt für Bewilligungen für besondere Verfahren gemäß Art. 250 ff. UZK-DA, dass diese über den 1. Mai 2016 hinaus Gültigkeit behalten und sukzessive nach dem UZK neu zu bewerten sind. Bei nur befristet erteilten Bewilligungen sollen diese Neubewertungen bis zum Ende ihres Bewilligungszeitraums erfolgen, spätestens jedoch bis zum 1. Mai 2019. Dagegen nennt der UZK für unbefristet erteilte Bewilligungen keine solche Frist und stellt die Neubewertung somit in das Ermessen der zuständigen Zollbehörden.
Fazit
Die besonderen Zollverfahren sind im UZK vereinfacht und rationalisiert worden, um ihre Inanspruchnahme für Wirtschaftsbeteiligte attraktiver zu machen. Ob Wirtschaftsbeteiligte in Zukunft unter dem UZK tatsächlich in den dafür geeigneten Fällen besondere Verfahren in Anspruch nehmen, hängt von der Kenntnis der Verfahren und ihrer Voraussetzungen, den wirtschaftlichen und praktischen Möglichkeiten ihrer Umsetzung und insbesondere ihrer nachhaltigen Kontrollierbarkeit durch die Wirtschaftsbeteiligten ab.
Insofern hat sich wenig durch den UZK verändert, allerdings wird das Thema Compliance für Wirtschaftsbeteiligte unter dem UZK eher noch wichtiger als schon bisher, da nicht zuletzt unter den erweiterten IT-Möglichkeiten nach dem UZK die Transparenz der Prozesse und der Austausch zwischen Behörden neben effizienteren Arbeits- auch bessere Kontrollmöglichkeiten schaffen werden.
Vor diesem Hintergrund kann von altem Wein in neuen Schläuchen daher beim neuen UZK nicht die Rede sein. Vielmehr ist er als Fundament kontinuierlicher weiterer Entwicklungen zu verstehen, auf welches die EU-Zollprozesse, passend zum 21. Jahrhundert, aufgebaut werden. Daraus werden sich sowohl Chancen als auch Risiken für internationale Supply-Chains ergeben.
Kontakt: a.krause@gvw.com, m.niestedt@gvw.com
