„Strafzölle“ und das WTO-Recht

Mit der Ankündigung, „Strafzölle“ gegen seine Handelspartner zu verhängen, hat US-Präsident Donald Trump eine handels­politische Debatte ausgelöst. Diese geht jedoch häufig an dem dafür bestehenden rechtlichen Rahmen vorbei. Unabhängig davon, dass Staaten entgegen den rechtlichen Voraussetzungen in der Praxis (Straf-)Zölle einführen mögen, gibt es im Recht der WTO klare Regeln dafür, unter welchen Voraussetzungen Staaten Zölle einführen bzw. Zollsätze anheben dürfen.

Marian Niestedt, Rechtsanwalt und Partner, GvW Graf von Westphalen

Beitrag in der Gesamtausgabe

Die Grundsätze

Im Zentrum der Welthandelsorganisation WTO steht das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen („General Agreement on Tariffs and Trade“, GATT) von 1994. Daneben existieren im Rahmen der WTO weitere Übereinkommen, wie etwa das Übereinkommen über Antidumping, das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen oder das Übereinkommen über Schutzmaßnahmen. Das GATT-Übereinkommen strebt den Abbau von Handelshemmnissen und von protektionistischen Eingriffen in den Wettbewerb auf dem Weltmarkt an, wenn damit auch keine vollständige Abschaffung von Handelsbeschränkungen verbunden ist. In Art. II des GATT ist eine Verpflichtung zur Festlegung von Maximal-zöllen (sog. Vertragszöllen) geregelt. Die Mitgliedstaaten haben sich durch Listen verpflichtet, auf bestimmte Waren nur einen in der Liste festgelegten maximalen Zoll zu erheben. In der Praxis liegen die Zollsätze teilweise unter diesen Maximalzöllen, so dass die WTO-Mitglieder rechtlich nicht daran gehindert wären, bis zum jeweils festgelegten Maximalzoll Drittlandzollsätze anzuheben. Dabei müssen die Mitgliedstaaten jeweils die Grundprinzipien des GATT wie die sogenannte Gegenseitigkeit und das Diskriminierungsverbot beachten. Das Prinzip der Gegenseitigkeit besagt, dass den Handelsvorteilen für den einen Mitgliedstaat gleichwertige Zugeständnisse an die anderen Mitgliedstaaten entsprechen sollen. Das Diskriminierungsverbot findet seinen Ausdruck insbesondere in dem sogenannten Grundsatz der Meistbegünstigung. Dieser besagt, dass Länder jenseits von bilateralen Freihandelsabkommen Zollvergünstigungen nicht nur einzelnen Ländern gewähren dürfen. Vielmehr müssen stets die gleichen Zollregelungen für alle Handelspartner gelten (eine Ausnahme besteht für Entwicklungsländer). Wird nun der Handel aufgrund des Verhaltens eines Mitgliedstaates beschränkt, sehen die WTO-Abkommen je nach Beschränkung bestimmte Mechanismen vor, wie sich ein Staat gegen Handelsverzerrungen wehren kann.

Antidumpingregeln

Dabei beinhaltet das Antidumpingübereinkommen Regelungen für Maßnahmen, durch die WTO-Mitglieder auf Einfuhren reagieren können, die unter ihrem Marktwert verkauft werden (Dumping). Dumping ist nicht generell verboten. Der geschädigte Staat hat aber seinerseits die Möglichkeit, Antidumpingzölle zu erheben, die bis zur Höhe der „Dumpingspanne“ reichen können. Voraussetzung dafür ist, dass tatsächlich der Tatbestand des Dumpings erfüllt ist und dass für einen inländischen Wirtschaftszweig zumindest die Gefahr einer Schädigung besteht, die kausal auf dem Dumping beruhen muss. Verfahrensrechtlich muss zuerst eine Prüfung in Form einer Antidumpinguntersuchung durchgeführt werden.

Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnamen regelt die Zulässigkeit bestimmter Subventionen und ermächtigt die Mitglieder, unter den im Übereinkommen statuierten Voraussetzungen Maßnahmen gegen subventionierte Einfuhren zu ergreifen. Dabei gibt es nach dem Übereinkommen zwei Gruppen von Subventionen: verbotene Subventionen sowie anfechtbare Subventionen. Verboten sind insbesondere Exportsubventionen, die sich ausschließlich auf die Erleichterung eines Exports beziehen. Unter die Kategorie der anfechtbaren Subvention fallen solche, die nicht von vornherein verboten sind, aber nach Ansicht des betroffenen Staates nachteilige Auswirkungen haben (insbesondere Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges).

Gegen die Subventionen sieht das Übereinkommen einen besonderen Streitschlichtungsmechanismus vor. Zudem sind unilaterale Gegenmaßnahmen möglich, mit denen Mitgliedstaaten Wettbewerbsnachteile egalisieren können, die als Folge einer Subvention eingetreten sind. Der Mitgliedstaat kann dann autonom Gegenmaßnahmen in Gestalt von Ausgleichszöllen auf subventionierte Einfuhrwaren verhängen. Die nationalen Regeln dazu müssen wiederum mit den in dem Abkommen niedergelegten Bestimmungen im Einklang stehen, die verschärfte Rechtmäßigkeitsanforderungen stellen. Wie beim Antidumping ist auch hier von den WTO-Mitgliedern ein Untersuchungsverfahren vorzusehen.

Schutzmaßnahmen

Gemäß dem WTO-Übereinkommen über Schutzmaßnahmen i.V.m. Art. XIX GATT kann ein Mitgliedstaat Schutzmaßnahmen im Falle des Anstiegs von Importen verhängen, die zu einem ernsthaften Schaden bei einem konkurrierenden inländischen Wirtschaftszweig führen. Dafür sieht das Übereinkommen wiederum zunächst grundsätzlich die Durchführung eines formellen Untersuchungsverfahrens vor.

Sind sämtliche materiellen und verfahrensrechtlichen Anforderungen erfüllt, dürfen Schutzmaßnahmen verhängt werden. Das kann in Gestalt von Zöllen und auch nichttarifären Handelshemmnissen (wie etwa Kontingenten) geschehen. Solche Schutzmaßnahmen dürfen allerdings nur in dem Umfang erlassen werden, der notwendig ist, um den Schaden zu beseitigen. Unter bestimmten Umständen können auch vorläufige Schutzmaßnahmen vor dem Ergebnis der Untersuchung getroffen werden.

Anders als bei Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen haben bei Ergreifung solcher Schutzmaßnahmen durch ein WTO-Mitglied die davon betroffenen Mitglieder wiederum die Möglichkeit, ihrerseits einen Ausgleich für die Handelsbeschränkungen (zunächst im Wege einer einvernehmlichen Lösung) zu erlangen. Gibt es keine einvernehmliche Lösung über Kompensationen, dürfen die betroffenen Mitglieder mit Zustimmung des GATT-Rates Handelskonzessionen aus dem GATT aussetzen, die dem durch die Schutzmaßnahmen entstandenen Verlust entsprechen. Die Aussetzung von Konzessionen unterliegt allerdings bestimmten Grenzen. So gibt es etwa eine Grenze von normalerweise vier (max. acht) Jahren für die Aufrechterhaltung von Schutzmaßnahmen. Die Verhängung von Schutzmaßnahmen richtet sich in den USA nach Section 201–204 U.S. Trade Act von 1974, in der EU nach der sogenannten Handelshemmnisverordnung.

Ausnahmen nach dem GATT

Schließlich sieht das GATT selbst unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen vor, in denen die Nichteinhaltung von GATT-Regeln als gerechtfertigt angesehen wird. Von besonderer praktischer Bedeutung ist Art. XX, nach dem nationale Bestimmungen etwa zum Schutz der öffentlichen Moral, des Lebens und der Gesundheit von Tieren, Menschen und Pflanzen, des Kulturguts oder natürlicher Ressourcen zulässig sein können. In Anbetracht der Zielsetzung des GATT, der Handelsliberalisierung, ist Art. XX allerdings grundsätzlich eng auszulegen. Zudem ist die Erfüllung der Voraussetzungen des sogenannten 2-Stufen-Tests erforderlich: Zunächst muss eines der in dem Artikel genannten Schutzgüter betroffen sein, und die Maßnahme muss zur Zielerreichung erforderlich sein. Zudem darf die Maßnahme keine willkürliche und ungerechtfertigte Diskriminierung oder verschleierte Handelsbeschränkung herbeiführen.

Nationale Sicherheit

Im Zusammenhang mit der aktuellen Diskussion um Handelsbeschränkungen der USA ist Art. XXI GATT relevant. Dieser enthält Ausnahmen, die Fragen der nationalen Sicherheit betreffen, z.B. bei Maßnahmen, die mit spaltbaren Stoffen in Zusammenhang stehen, die auf Verpflichtungen aus der UN-Charter beruhen oder die sich auf den Handel mit militärischen Gütern beziehen.

Auf letzteren Tatbestand berufen sich die USA im Zusammenhang mit den Importen von Stahl und Aluminium. Die Erhöhung von Einfuhrzöllen auf Stahl und Aluminium beruht auf einer Untersuchung des U.S. Department of Commerce nach Section 232 des Trade Expansion Act von 1962. Diese Untersuchungen sind selten – die letzte datiert von 2001, ohne dass diese seinerzeit zu Maßnahmen geführt hätte.

Der Rechtfertigung der nationalen Sicherheit wird in der Diskussion häufig entgegengehalten, dass die Erhöhung von Zöllen nicht zum Schutz der nationalen Sicherheit erforderlich sei. Anders als bei Art. XX sieht die Ausnahme der nationalen Sicherheit allerdings eine Erforderlichkeitsprüfung nicht ausdrücklich vor, so dass sich hier die – von den WTO-Streitbeilegungsorganen noch nicht geklärte – Frage stellt, wie weit der Beurteilungsspielraum eines Mitgliedstaates im Fall der Berufung auf die Ausnahme der nationalen Sicherheit geht. Zwar haben sich Staaten in seltenen Fällen auf Art. XXI berufen (etwa Schweden 1975 bei der Einführung von Importquoten für be-stimmte Schuhe oder die EU im Zusammenhang mit Sanktionsmaßnahmen gegenüber der früheren Republik Jugoslawien). Sollte es zu einem Streit vor der WTO kommen, wären hier aber grundsätzliche Fragen der Auslegung zu klären. Aufgrund der restriktiven Auslegung von Ausnahmen im Rahmen des GATT spricht zwar einiges dafür, dass sich die USA nicht erfolgreich auf Art. XXI berufen können. Der Ausgang eines solchen Verfahrens ist jedoch keinesfalls sicher.

Weitere Maßnahmen, die die USA insbesondere gegenüber China ergriffen haben, werden nicht auf die Ausnahme der nationalen Sicherheit gestützt, sondern vor allem auf die Verletzung gewerblicher Schutzrechte und rechtlich auf Section 301 des U.S. Trade Act von 1974 (nicht zu verwechseln mit Art. 201–204 des Trade Act). Gemäß Section 301 können die USA nach Durchführung eines Untersuchungsverfahrens unter anderem dann Maßnahmen ergreifen, wenn ungerechtfertigte, unverhältnismäßige oder diskriminierende Praktiken vorliegen, die den Handel der USA belasten oder beschränken. Das Untersuchungsverfahren wurde insofern bereits im August 2017 in Gang gesetzt.

Die USA haben zudem inzwischen bei der WTO Beschwerde mit der Begründung eingereicht, China würde Patentrechte verletzen. Die USA hatten sich 1999 verpflichtet, vor der Ergreifung von Maßnahmen nach Section 301 den Streitbeilegungsmechanismus der WTO zu nutzen, um die Feststellung eines WTO-Verstoßes zu vermeiden.

Gegenmaßnahmen

Soweit nun mögliche Gegenmaßnahmen der EU (oder auch anderer Drittstaaten) in Reaktion auf (in Bezug auf die EU mögliche) US-Maßnahmen diskutiert werden, müssen diese Gegenmaßnahmen wiederum ebenfalls im Einklang mit dem WTO-Recht stehen.

Wie gesehen, sieht das WTO-Recht jeweils die Einhaltung bestimmter Voraussetzungen auch für Gegenmaßnahmen vor. Die EU kann daher keinesfalls ohne weiteres ihrerseits „Strafzölle“ einführen. Anders wäre es nur bei Gegenmaßnahmen gegen Schutzmaßnahmen der USA nach erfolglosen Konsultationen. Erst wenn etwa die EU erfolgreich ein Verfahren vor dem WTO-Panel und ggf. in zweiter Instanz dem Appellate Body der WTO durchgeführt hätte, wenn danach dessen Bericht durch den Dispute Settlement Body angenommen worden wäre und die USA dann noch als unterlegener Part ihren Verpflichtungen nach dem Urteil nicht nachgekommen wären, dürfte die EU – nach erneuten Konsultationen und Genehmigung durch den Dispute Settlement Body – ihrerseits Sanktionen verhängen.

Das wären dann tatsächlich „Strafzölle“ im engeren Sinne und im Einklang mit den Bestimmungen des WTO-Rechts. Was indes grundsätzlich als Maßnahme denkbar wäre, wäre, die Zölle bis zur Maximalgrenze dort zu erhöhen, wo die tatsächlich von der EU erhobenen Drittlandzölle unterhalb der Maximalzölle liegen – das würde allerdings dann eine Erhöhung nicht nur gegenüber den USA, sondern im Grundsatz auch gegenüber sonstigen Drittländern bedeuten.

m.niestedt@gvw.com

 

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