Neubewertung zollrechtlicher Bewilligungen

Seit Mitte März 2017 haben Unternehmen, die Inhaber von zollrechtlichen Bewilligungen sind, Post von ihren Bewilligungshauptzollämtern erhalten. Der seit dem 1. Mai 2016 voll anwendbare Unionszollkodex (UZK) sieht eine sukzessive Neubewertung vor dem Stichtag 1. Mai 2016 erteilter Bewilligungen bis spätestens zum 1. Mai 2019 vor. Insgesamt müssen durch die regional zuständigen Hauptzollämter bis zum 30. April 2019 ca. 70.000 dieser Bewilligungen neu bewertet werden.

Von Marian Niestedt, Rechtsanwalt und Partner, Graf von Westphalen

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Die Neubewertung betrifft zunächst alle unbefristeten Bewilligungen wie zum Beispiel die Bewilligung als Zugelassener Wirtschaftsbeteiligter (AEO) oder als Zu-gelassener Ausführer. Im Zuge dieser Neubewertung sind die Bewilligungsinhaber gehalten, einen sogenannten „Fragenkatalog zur Selbstbewertung“ auszufüllen.

Prüfung der Zuverlässigkeit von Unternehmen

Der UZK sieht in Art. 39 lit. a) als Voraussetzung für die Erteilung zollrechtlicher Bewilligungen vor, dass der Antragsteller in den letzten drei Jahren „keine schwerwiegenden oder wiederholten Verstöße gegen zoll- oder steuerrechtliche Vorschriften und keine schweren Straftaten im Rahmen seiner Wirtschaftstätigkeit begangen haben“ darf. Die steuerliche Zuverlässigkeit des Antragstellers gilt im Fall der Antragstellung durch ein Unternehmen nach den Vorgaben der Durchführungsbestimmungen zum UZK (Art. 24 Durchführungsverordnung zum UZK) als nachgewiesen, wenn weder die natürliche Person, die für das Unternehmen verantwortlich ist oder die die Kontrolle über seine Leitung ausübt, noch der Beschäftigte, der für dessen Zollangelegenheiten zuständig ist, schwerwiegende oder wiederholte Verstöße gegen Vorschriften des Steuerrechts begangen haben. Dazu, wie diese Zuverlässigkeit durch die Mitgliedstaaten der EU überprüft wird, enthält das Unionszollrecht aber keine Vorgaben.

Abfrage der Steuer-ID in Deutschland

Um die steuerrechtliche Zuverlässigkeit der Unternehmen zu ermitteln, hat sich die deutsche Zollverwaltung dafür entschieden, die persönliche Steueriden­tifika­tionsnummer (Steuer-ID) und das zuständige Finanzamt nicht nur der für Zollan­gelegenheiten verantwortlichen Unternehmensmitarbeiter, sondern auch der Vorstandsmitglieder oder geschäfts- füh­renden Personen, der Beirats- und ­Aufsichtsratsmitglieder und sogar der Haupteigentümer/-anteilseigner abzufragen. Im Rahmen der Neubewertung soll sich die Angabe der Steuer-ID und des zuständigen Finanzamts auf den Per­sonenkreis beschränken, der dem zuständigen Hauptzollamt bereits mit dem ursprünglichen Antrag auf Bewilligung übermittelt wurde. Das Hauptzollamt entscheidet dann zwar nach risikoorientierten Gesichtspunkten, von welchen konkreten Personen Daten von den Finanz­behörden der Länder angefordert werden. Das heißt, es wird nicht notwendig etwa für alle Mitglieder eines Aufsichtsrats eine Abfrage bei den Finanzbehörden der Länder erfolgen. Allerdings ändert das nichts daran, dass der Zoll zunächst jeweils die Angabe der Steuer-ID und des Finanzamts der genannten Personen fordert.

Die Abfrage bei den Finanzämtern durch den Zoll soll mit einem standardisierten Formblatt erfolgen, wobei die Finanzämter ihre Erkenntnisse über das Vorliegen von Steuerstraftaten oder wiederholten Steuerordnungswidrigkeiten im Wege einer Rot/Grün-Meldung (ja/nein) melden. Es geht dem Zoll dabei nicht um Informationen zum Gehalt oder zu den persönlichen Einkommensverhältnissen. Erst wenn den Finanzämtern Erkenntnisse über schwere oder wiederholte Verstöße gegen steuerrechtliche Vorschriften vorliegen, ist ein konkreterer Informationsaustausch vorgesehen. Als einen „schwerwiegenden Verstoß“ gegen steuerrechtliche Vorschriften sieht der deutsche Zoll eine Zuwiderhandlung gegen die Straftatbestände des Steuerrechts wie z.B. Steuerhinterziehung oder Subventionsbetrug an. Eingestellte Verfahren würden nicht berücksichtigt. Unter „wiederholten Verstößen“ sei eine Häufung von Steuerordnungswidrigkeiten zu verstehen, die nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zu Art und Umfang der Geschäftstätigkeit des Antragstellers stünden. Auch insoweit sollen eingestellte Bußgeldverfahren keine Berücksichtigung finden.

Rechtliche Bedenken

Die deutsche Generalzolldirektion (GZD) hat ihre Auffassung, nach der die Abfrage der Steuer-ID und des zuständigen Finanzamts zulässig ist, zuletzt nochmals mit einem Schreiben vom 6. Juni 2017 an die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft bekräftigt. Das Schreiben der GZD vom 6. Juni 2017 enthält zwar einige begrüßenswerte Präzisierungen. Die Abfrage insbesondere der Steuer-ID stößt aber weiterhin auf rechtliche Bedenken. Solche Bedenken bestehen sowohl in datenschutzrechtlicher Hinsicht (Grundsatz der Datensparsamkeit, Grundsatz der Zweckgebundenheit der Datenerhebung) als auch unter dem Gesichtspunkt der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit.

Fehlende rechtliche Grundlage

Insbesondere fehlt es an der erforderlichen Rechtsgrundlage für den Eingriff in die private Rechtssphäre von Personen sowie für den geplanten Informationsaustausch mit den Landesfinanzbehörden.

Entgegen der Auffassung der Zollverwaltung kann eine ausreichende Rechtsgrundlage nicht in Art. 139b Abgabenordnung (AO) gesehen werden. Denn nach der Abgabenordnung darf eine Steuer-ID durch die Finanzbehörden nur erhoben und verwendet werden, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Besteuerungsverfahren erforderlich oder durch eine Rechtsvorschrift ausdrücklich erlaubt ist. Gleiches gilt für die Erhebung und ­Verwendung der Steuer-ID durch andere öffentliche Stellen, die die Steuer-ID nur im Zusammenhang mit der Datenübermittlung an die Finanzbehörden erheben und verwenden dürfen. Der Bundes­finanzhof hat in einer Entscheidung aus 2012 die Einführung der Steuer-ID als ­solcher zwar als verfassungsgemäß eingestuft. Gleichzeitig hat der Bundes­finanzhof aber der Erhebung und der Verwendung der Steuer-ID enge Grenzen gesetzt:

Die Finanzbehörden, zu denen auch Hauptzollämter zählen, dürfen die Steuer-ID nach der Abgabenordnung nur erheben und verwenden, soweit dies zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben „erforderlich” ist. Die Frage der Erforderlichkeit beurteilt sich danach, ob und inwieweit die Erhebung und Verwendung der Steuer-ID notwendig ist, um die Aufgabe rechtmäßig, vollständig und in angemessener Zeit erfüllen zu können. Ob die Abfrage notwendig ist oder etwa die Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses ausreicht, ist bereits fraglich.

Die Abfrage einer Steuer-ID ist aber zudem ausdrücklich nur „im Besteuerungsverfahren“, das heißt nur für steuerliche Zwecke, zulässig. Für andere Zwecke darf die Steuer-ID demnach grundsätzlich nicht verwendet werden (strikter Grundsatz der Zweckbindung). Alternativ darf die Steuer-ID zwar auch erhoben und verwendet werden, soweit eine Rechtsvorschrift dies ausdrücklich erlaubt oder anordnet. Die Verwendung der Steuer-ID muss in der Rechtsvorschrift aber ausdrücklich, also eindeutig und unmissverständlich, erlaubt oder angeordnet werden. Anders als etwa hinsichtlich der Erhebung und Verwendung der Identifikationsnummer durch den Arbeitgeber für die Lohnsteuer (§§ 39e Abs. 4, 41b
Abs. 2 Satz 3 und § 52b Abs. 5 Einkommensteuergesetz) fehlt es aber im Hinblick auf die Abfrage der Steuer-ID durch den Zoll an einer solchen ausdrücklichen rechtlichen Grundlage. Insbesondere sieht das europäische Zollrecht selbst gerade nicht explizit vor, dass die Steuer-ID abgefragt werden darf.

Soweit die deutsche Zollverwaltung sich auf das Bundesdatenschutzgesetz (§ 13 Abs. 1 BDSG) beruft, ist höchst zweifelhaft, ob dieses für die Erhebung und Verwendung der Steuer-ID durch Finanzbehörden überhaupt Anwendung finden kann, da § 139b AO spezielle Voraussetzungen enthält, die andernfalls umgangen werden könnten. Auch hier würde sich im Übrigen die Frage stellen, ob das Erheben der Steuer-ID erforderlich ist.

Selbst eine ausdrückliche Einwilligung der Betroffenen in die Weitergabe führt nicht zur Rechtmäßigkeit der Abfrage durch den Zoll. Die Abgabenordnung sieht vor, dass Einwilligungserklärungen, die darauf gerichtet sind, eine nicht zulässige Erhebung oder Verwendung der Identifikationsnummer zu ermöglichen, unwirksam sind. Im Übrigen sind Einwilligungen immer dann problematisch, wenn mit der Einwilligung gewisse Vorteile durch staatliche Stellen verbunden sind. Es ist dann fraglich, ob die Einwilligung noch wie erforderlich freiwillig ist.

Weitere Fragestellungen

Darüber hinaus stellen sich auch weitere Probleme im Zusammenhang mit der Überprüfung der steuerrechtlichen Zuverlässigkeit nach dem Unionszollkodex. Dass die deutsche Zollverwaltung die Steuer-ID und das zuständige Finanzamt etwa sämtlicher Mitglieder einer Ge-schäftsführung, des Vorstands, des Aufsichtsrats, der Haupteigentümer und der Hauptanteilseigner abfragt, dient zwar dem Zweck einer umfassenden Überprüfung der Zuverlässigkeit, folgt aber nicht zwingend aus dem Wortlaut der zollrechtlichen Vorschriften. Der Wortlaut bezieht sich insoweit auf „die Person, die für das antragstellende Unternehmen verantwortlich ist oder die Kontrolle über seine Leitung ausübt“, mithin nicht auf mehrere Personen. „Person“ ist im UZK als „eine natürliche Person, eine juristische Person oder eine Personenvereinigung, die keine juristische Person ist, die jedoch nach Unionsrecht oder nach einzelstaatlichem Recht die Möglichkeit hat, im Rechtsverkehr wirksam aufzutreten“, definiert.

Auch ist unklar, welche steuerrechtlichen Vorschriften eingehalten worden sein müssen. Was Straftaten anbetrifft, ergibt sich bereits aus Art. 39 lit. a) UZK, dass es sich um Straftaten im Rahmen der Wirtschaftstätigkeit des Unternehmens handeln muss. Es gibt keinen Grund, dies hinsichtlich schwerwiegender oder wiederholter Verstöße gegen die zoll- oder steuerrechtlichen Vorschriften anders zu beurteilen. Das legen auch die Leitlinien der Europäischen Kommission zum Zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten vom 11. März 2016 nahe. Denn darin heißt es, dass der Begriff „steuerrechtliche Vorschriften“ auf Steuern begrenzt sei, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Wirtschaftstätigkeit des Antragstellers stehen. Ein solches einschränkendes Verständnis scheint auch unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsprinzips geboten.

Praxishinweis

Wegen der datenschutzrechtlichen Be-denken haben sich die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft an die Bundesbeauftragte für Datenschutz und die Informationsfreiheit gewandt. Wann die Frage der Rechtmäßigkeit der Abfrage der Steuer-ID endgültig geklärt sein wird, ist derzeit nicht absehbar. Die deutsche Zollverwaltung und die Wirtschaft befinden sich hier noch im Dialog.

Mit Blick auf die von den Hauptzollämtern den Unternehmen gesetzten Fristen zur Beantwortung der Selbstbewertungsfragebögen zeigt sich der Zoll allerdings bislang grundsätzlich flexibel, wenn sich betroffene Unternehmen mit ihrem zuständigen Hauptzollamt in Verbindung setzen und unter konkretem Verweis auf die noch nicht abschließend geklärte Frage der Rechtmäßigkeit der Steuer-ID-Abfrage eine Fristverlängerung bis zur Klärung dieser Frage beantragen. Diese Flexibilität hat der Präsident der GZD bei einer Rede im Rahmen des 29. Europäischen Zollrechtstages am 30. Juni 2017 in Bremen nochmals bestätigt.

Die Beantragung einer Fristverlängerung ist auch vor dem Hintergrund anzuraten, dass beim Finanzgericht Düsseldorf bereits ein Verfahren anhängig ist, in dem die Rechtmäßigkeit der Erhebung einer Steuer-ID im Zusammenhang mit der Neubewertung von vor dem 1. Mai 2016 erteilten Bewilligungen geklärt werden soll. Wo möglich, sollten die Unternehmen sich aber überlegen, mit dem Antrag auf Fristverlängerung bereits den Fragebogen im Übrigen, d.h. zunächst noch ohne Beantwortung der Fragen zur Steuer-ID und zum Finanzamt, einzureichen.

Soweit es nicht um eine Neubewertung unbefristet erteilter Bewilligungen geht, sondern der UZK neue Formen der Bewilligung oder von der bisherigen Bewilligung nicht umfasste Verfahren vorsieht (z.B. Bewilligung eines Verwahrungslagers oder die Bewilligung einer Gesamtsicherheit außerhalb des Versands), wird hier ein Neuantrag erforderlich sein. Solche Neuanträge werden, ebenso wie die Be-wertung in der Vergangenheit bereits erteilter, befristeter Bewilligungen (z.B. für eine passive Veredelung), die von der Zollverwaltung zunächst durchgängig pauschal bis Ende April 2019 verlängert wurden, voraussichtlich erst ab Herbst 2018 bearbeitet, so dass insoweit derzeit noch kein akuter Handlungsbedarf besteht.

m.niestedt@gvw.com

 

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