Gefahr für die sichere Lieferkette

In Deutschland sind bislang nach Schätzungen bis zu 65.000 „bekannte Versender“ von Luftfracht hinsichtlich kosten- und zeit­aufwendiger Sicherheitskontrollen in der Lieferkette privilegiert gewesen. Spätestens ab März 2013 müssen sie behördlich zuge­lassen sein. Bislang trifft dies sowohl das zuständige Luftfahrtbundesamt als auch die Unternehmen weitgehend unvorbereitet. Kann die „sichere Lieferkette“ nicht mehr aufrechterhalten werden, droht dem deutschen Export Schaden.

Von Marian Niestedt, Rechtsanwalt und Partner, Graf von Westphalen

Das rechtliche Umfeld für Versender von Luftfrachtsendungen hat sich signifikant verändert. Im Zuge der Terrorismusbekämpfung – im Oktober 2010 machten Paketbomben aus dem Jemen Lücken in der Luftfrachtsicherheit deutlich – hat die EU Maßnahmen zur Sicherstellung der Luftsicherheit ergriffen. Seit dem 29. April 2010 gelten mit der EG-Verordnung Nr. 300/2008 neue Rahmenbedingungen hinsichtlich der „sicheren“ Abwicklung von Luftfrachtsendungen. Mit Ablauf der Übergangsfrist am 25. März 2013 werden insbesondere neue Vorgaben für den Status als „bekannter Versender“ verbindlich.

Von diesen Neuerungen ist in Deutschland eine Vielzahl von Unternehmen, die Luftfrachtgüter herstellen und versenden, betroffen. Zudem plant das Bundesinnenministerium derzeit eine um ausdrückliche Regelungen für die an der „sicheren Lieferkette“ Beteiligten ergänzte Novelle des Luftsicherheitsgesetzes. Schließlich stehen die Unternehmen derzeit im Fokus behördlicher Überprüfungen und unangekündigter Vor-Ort-Kontrollen, die eine verschärfte Rechtsdurchsetzung widerspiegeln.

Nur als sicher eingestufte Luftfracht, bei der der unbefugte Zugriff Dritter unterbunden ist, darf mit dem Flugzeug transportiert werden. Um eine „sichere Lieferkette“ zu gewährleisten, bestehen zwei Möglich­keiten:

  • Zum einen können sogenannte „reg­lementierte Beauftragte“, in der Regel Speditions- und Logistikunternehmen, Sicherheitskontrollen durch-­führen. Eine solche ist einmalig vor Anlieferung an den Abgangsflughafen erforderlich. Darauf-hin erhält die Luftfracht den Status „sicher“. Haben etwa Verpackungsunternehmen und Lagerhalter keinen Status als „reglementierter Beauftragter“, gilt ihre Fracht als unsicher und wird entsprechend kontrolliert.
  • Zum anderen können Unternehmen den Status als „bekannter Versender“ erwerben. In der Regel handelt es sich um produzierende oder versendende Unternehmen, die am Anfang des Sendungslaufes stehen. Solche Unternehmen können Luftfracht von vornherein als „sicher“ an „reglementierte Beauftragte“ zum Lufttransport übergeben, ohne dass erneute kosten- und zeitaufwendige Sicherheitskontrollen vor Anlieferung an den Abgangsflughafen erforderlich werden. Als „bekannter Versender“ gewährleistet das Unternehmen eigenverantwortlich, dass identifizierbare Luftfracht, also solche, die innerhalb des Unternehmens als Luftfracht erkennbar ist bzw. dem Luftfracht­versand zugeordnet werden kann, an seinem Betriebsstandort oder auf seinem Betriebsgelände ausreichend vor unbefugtem Zugriff und Manipulationen geschützt wird. Etwa 95% der Luftfracht wurden in der Vergangenheit unter diesen Voraussetzungen ohne weitere Sicherheitskontrolle verladen.

Bis zum 28. April 2010 galt für den Erwerb des Status als „bekannter Versender“ ein formloses Verfahren. Ein Versender musste dem „reglementierten Beauftragten“ lediglich eine Sicherheitserklärung übergeben. In dieser verpflichtete er sich zu bestimmten Sicherheitsmaßnahmen im eigenen Unternehmen. Damit galt der Versender als „bekannter Versender“.

Seit dem 29. April 2010 reicht eine formlose Erklärung nicht mehr. Vielmehr ist jetzt eine Zulassung durch das Luftfahrtbundesamt (LBA) nötig. Die dreijährige Übergangsphase, während der die bis zum 29. April 2010 erteilten Sicherheitserklärungen vom LBA auch ohne behördliche Zulassung anerkannt werden, läuft am 25. März 2013 aus. Darüber hinaus gilt ein „bekannter Versender“ nunmehr erst als zugelassen, wenn er auch als solcher in der EU-„Datenbank für bekannte Versender und reglementierte Beauftragte“ registriert ist. Die Zulassung gilt nur für den jeweiligen Betriebsstandort, an dem die Fracht ihren Ursprung hat, und nur für die Dauer von fünf Jahren (mit der Möglichkeit der Verlängerung).

Nach Zulassung findet eine laufende Überwachung durch stichprobenartige unangekündigte Überprüfungen durch eine eigene Abteilung im LBA statt, wobei sich das LBA zu den Überprüfungsintervallen bedeckt hält. Aufgrund der Paketbombenfunde verstärkt durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen bei „reglementierten Beauftragten“ und „bekannten Versendern“ haben zum Beispiel zur Auflagenerteilung und sogar zum Zulassungsentzug bei einer Reihe betroffener Unternehmen geführt.

Der „geschäftliche Versender“ ist ein Versender von Fracht, bei der von vornherein feststeht, dass sie nur mit Frachtflugzeugen transportiert wird. Der Status als „geschäftlicher Versender“ hat auf den ersten Blick an Attraktivität gewonnen. Denn er unterliegt weiterhin keiner behördlichen Zulassung. Ein „geschäftlicher Versender“ wird vom „reglementierten Beauftragten“ benannt, dem gegenüber eine Sicherheitserklärung („Verpflichtungserklärung – Geschäftlicher Versender“) – entsprechend dem früheren Prozedere beim „bekannten Versender“ – abzugeben ist. Auf die Abgabe einer Verpflichtungserklärung gegenüber dem „reglementierten Beauftragten“ kann verzichtet werden, wenn der „geschäftliche Versender“ den AEO-Status hat. Die Fracht darf ohne zusätzliche Sicherheitskontrollen transportiert werden.

Dies gilt allerdings ausschließlich für den Lufttransport per Frachtflugzeug. Für den Transport mit Passagierflugzeugen scheidet ein „geschäftlicher Versender“ von vornherein aus. Mit ca. 20% macht die Luftfracht per Frachtflugzeug – im Gegensatz zu den verbleibenden ca. 80% Luftfracht per Passagierflugzeug – bislang allerdings nur einen geringen Teil am Luftfrachtaufkommen aus. Dementsprechend kommt bislang der „geschäftliche Versender“ für die Mehrzahl der Versendungen nicht in Betracht. Zudem gibt es auf EU-Ebene eine Initiative zur Abschaffung des „geschäftlichen Versenders“, so dass dessen Fortbestand ungewiss ist.

Die Zulassung durch das LBA erfordert die Einreichung eines Sicherheitsprogramms beim LBA. Das „Muster eines bekannte Versender-Sicherheitsprogramms“ ist beim LBA anzufordern. Dieses ist unternehmensspezifisch auszufüllen, indem u.a. Sicherheits- und Frachtprozesse geschildert, Baupläne von Betriebsgebäuden vorgelegt und Nachweise für Brandschutz und Zugangskontrollen geführt werden. Darüber hinaus sind folgende Aspekte hervorzuheben:

  • Für jede Betriebsstätte ist ein Beauftragter für Sicherheit zu benennen. Er ist der zentrale Verantwortliche des „bekannten Versenders“ für den Bereich Luftfrachtsicherheit.
  • Luftfracht darf nur als „sicher“ abgefertigt werden, wenn der Beauftragte für Sicherheit vor Ort in der Betriebsstätte ist. In der Praxis ist regelmäßig die Bestellung von Stellvertretern erforderlich.
  • Im Rahmen des Antrags auf Zulassung zum „bekannten Versender“ müssen folgende Nachweise hinsichtlich des Sicherheitsbeauftragten und seines/r Stellvertreter/s erbracht werden: eine positiv beschiedene Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Luftsicherheitsgesetz durch die Landesluftfahrtbehörde, eine erfolgreich absolvierte 35-stündige Luftsicherheitsschulung von einem durch das LBA zugelassenen Ausbilder sowie ein Befähigungszeugnis für Sicherheitspersonal gemäß ­§ 20 Luftsicherheits-Schulungsverordnung.
  • Alle Mitarbeiter mit Zugang zu identifizierbarer Luftfracht müssen an einer vierstündigen Schulung teilnehmen, mit Wiederholungsschulungen alle fünf Jahre. Dieses Schulungserfordernis kann sich daher etwa auch auf Personal in der Produktion erstrecken.

Außerdem ist das Unternehmen zur jährlichen Durchführung eines internen Sicherheitsaudits verpflichtet. Sämtliche Maßnahmen sollten dokumentiert werden.

Ein „bekannter Versender“ wird häufig Logistikprozesse an Unterauftragnehmer, wie z.B. externe Dienstleister, die das Lager des „bekannten Versenders“ betreuen oder Luftfrachtsendungen kommissionieren oder auch Hausmeister- und Reinigungsdienstleistungen im Lagerbereich erbringen, auslagern. Bislang konnte sich der „bekannte Versender“ die Einhaltung der Sicherheitsstandards vom Unterauftragnehmer auf der „Erklärung für Unterauftragnehmer“ bestätigen lassen. Die Unterauftragnehmererklärungen wurden zum 29. April 2010 ungültig. Eine Übergangsfrist gibt es für Unterauftraggeber nicht.

Nunmehr stellt der Einsatz von Unterauftragnehmern nur dann die „sichere Lieferkette“ nicht in Frage, wenn die Unterauftragnehmer am Betriebsort des Auftraggebers tätig und so vom zugelassenen Sicherheitsprogramm des „bekannten Versenders“ abgedeckt werden. Findet der Einsatz von Unterauftragnehmern nicht am Betriebsort des Auftraggebers statt, droht die Ware die „sichere Lieferkette“ zu verlassen. Um eine neuerliche Sicherheitskontrolle zu vermeiden, kommt in diesem Fall daher nur eine Zulassung des Unterauftragnehmers selbst als „reglementierter Beauftragter“ oder (sofern die Ware erst bei ihm als Luftfracht identifiziert wird) als „bekannter Versender“ in Betracht.

Für Transportunternehmen im Auftrag eines „bekannten Versenders“ bleibt es hingegen bei der Zulassungsfreiheit. Sie müssen dem Auftraggeber, also dem „bekannten Versender“ oder dem „reglementierten Beauftragten“ wie in der Vergangenheit lediglich eine „Transporteurserklärung“ [nunmehr nach Anhang 6 E der Verordnung (EU) Nr. 185/2010], vorlegen. Insbesondere bedarf es keines umfangreichen Schulungsprogramms, sondern nur der Unterweisung des Personals. Mit Blick auf die Gewährleistung einer sicheren Lieferkette erscheinen diese gegenüber „bekannten Versendern“ deutlich geringeren Anforderungen an Transporteure zweifelhaft.

Von vornherein stellt sich die Frage der Zulassung als „bekannter Versender“ nur für Unternehmen, die regelmäßig Waren per Luftfracht versenden und deren Ware ihren Ursprung in der Betriebsstätte des Unternehmens hat. Insbesondere für in der Lieferkette nachgelagerte Dienstleister bleibt daher ausschließlich der Status als „reglementierter Beauftragter“. Der Status als „bekannter Versender“ ist zur Beförderung von Luftfrachtsendungen nicht verpflichtend. Für die üblichen Post- und Kuriersendungen ist er ohnehin nicht notwendig, weil die Post- und Kurier-dienste „reglementierte Beauftragte“ sind und in der Regel jedenfalls bei internationalen Transporten alle Sendungen selbst untersuchen.

Darüber hinaus kann der Versender auch als nicht registrierter „unbekannter Versender“ tätig werden, allerdings verbunden mit dem Nachteil, dass u.U. kostenpflichtige und zeitaufwendige Sicherheitsprüfungen durch den „reglementierten Beauftragten“ erforderlich werden. Beispielsweise soll bei einer 2000-kg-Sendung, sofern eine Röntgenuntersuchung nicht möglich ist, mit Kosten für eine manuelle Kontrolle von bis zu 500€Euro zu rechnen sein. Auf lange Sicht können sich so erhebliche Kosten aufgrund der Gebühren für Sicherheitskontrollen sowie ggf. mit den Sicherheitsbeschauen verbundene Qualitätseinbußen und Lieferverzögerungen akkumulieren.

Die Entscheidung für oder gegen die Zulassung als „bekannter Versender“ hängt daher von einer Abwägung ab, die von Unternehmen zu Unternehmen unterschiedlich ausfallen wird. Insgesamt ist die Zulassung als „bekannter Versender“ mit erheblichen Kosten und zeitlichem und administrativem Aufwand verbunden. Es ist unternehmensintern zu prüfen, ob die dem „unbekannten Versender“ entstehenden Kosten die Kosten für die Zulassung als „bekannter Verwender“, insbesondere mit Blick auf das notwendige Sicherheitsprogramm und den damit verbundenen Aufwand für Sicherheitsplan, Schulungsmaßnahmen, Sicherheitsbeauftragten etc., übersteigen. Der Status als „bekannter Versender“ wird daher für viele Unternehmen unattraktiv sein.

Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass Unternehmen bis auf weiteres die Alternative des „geschäftlichen Versenders“ bleibt. So kann ein Unternehmen beispielsweise seine großräumige Fracht, die ohnehin per Frachtflugzeug versendet wird, als zulassungsfreier „geschäftlicher Versender“ verschicken, während er kleinere Fracht als „unbekannter Versender“ auch per Passagierflugzeug versendet.

Für diejenigen Unternehmen, die die Zulassung zum behördlich anerkannten „bekannten Versender“ anstreben, be-steht akuter Handlungsbedarf. Der zeitliche Aufwand für das Zulassungsverfahren ist nicht zu unterschätzen. Realistisch ist ein Umsetzungszeitraum von sechs bis zwölf Monaten. Umfangreiche Fragenkataloge sind zu beantworten und detaillierte Angaben u.a. zu Organisationsstrukturen, Arbeitsabläufen, Buchführungs- und Logistiksystemen bereitzustellen; Mitarbeiter sind zu schulen; die Betriebsstätten müssen durch das LBA in Augenschein genommen werden.

Bislang haben in Deutschland nach Auskunft des LBA bis Dezember 2011 erst rund 3.200 Unternehmen einen Antrag auf Zulassung gestellt. Angesichts von geschätzt bis zu 65.000 möglichen „bekannten Versendern“ rechnet das LBA zum Ablauf der Übergangsfrist mit einem erheblichen Antragsstau. Die zuständige Abteilung beim LBA ist per­sonell unter­besetzt und der erwartete Personalmehrbedarf kurzfristig nicht zu decken. In der zuständigen Abteilung S „Luftsicherheit“ arbeiten zurzeit 96 Mitarbeiter, die unter anderem die ausgefüllten Fragebögen zum Sicherheitsprogramm prüfen müssen.

Zu bedenken ist ferner, dass pro „bekanntem Versender“ mindestens ein Sicherheitsbeauftragter zu schulen ist. Allein dieser Schulungsbedarf wird kurzfristig nicht zu bedienen sein. Alle betroffenen Unternehmen mit einem Sicherheitsaudit abzudecken erscheint daher bis zum Stichtag im März 2013 wenig realistisch.

Der praktikable Ausweg über die Zusammenarbeit mit dem Zoll und die Anerkennung des zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten zu Zwecken der Anerkennung als „bekannter Versender“ wird behördlicherseits bislang nicht als gangbar erachtet. Es soll lediglich „berücksichtigt“ werden, ob der Antragsteller über ein AEO-Zertifikat verfügt.

Trotz dieser praktischen Hindernisse gibt es ab März 2013 keine „Schonfrist“ mehr. Wer bis dahin keine behördliche Zulassung in den Händen hält, dem bleibt bis zur Zulassung zumindest vorübergehend keine andere Wahl, als seine Ware als „unbekannter Versender“ auf den Weg zu bringen und damit eine kosten- und zeitintensive Unterbrechung seiner Lieferströme zu riskieren. Damit verbunden ist die Gefahr, feste Liefertermine zukünftig nicht mehr einhalten zu können.

Kontakt: m.niestedt[at]gvw.com